内容提要:征地补偿款的村级分配在当前实践中具有诸多缺陷,造成矛盾突出。本文从利益分化与冲突的角度分析了现有村级分配规则的形成及其缺陷,研究了与征地补偿款分配相关的3个主要理论问题。研究认为征地补偿款的村级分配应该考虑到后代人的利益;安置补助费应归属于被征地农民;土地集体所有本质上是集体成员按份共有,土地补偿费的分配比例应视情况而定;征地补偿款不应作为生产性集体公共产品的投资来源。本文的研究对于解决当前征地补偿款村级分配资源配置的低效率,构建和谐社会具有重要意义。

1.引言

于存在市场与政府失灵,在我国工业化和城市化进程中,既存在农地非农化过程中的代价性损失,也有过度性损失Ⅰ和过度性损失Ⅱ,因此大量集体土地被征收以及由此带来的征地补偿款分配问题便成为涉及面广、敏感度高、处理难度大的问题。特别在城市边缘区,巨额征地补偿款如何分配已成为影响当前基层干群关系和农村社会和谐稳定的关键因素。据权威部门统计:目前全国1/3以上的群众上访可归因于土地问题,而其中60%左右直接由征地引起。

征地补偿款包括土地补偿费、附着物及青苗补偿费和安置补助费三项。《土地管理法实施条例》第26条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”实践中考虑到各种情况,土地补偿费完全归属于集体显然是不现实的,注意到大量被征地农民是自主就业及安置的不确定性和风险性,安置补助费全部归属于安置单位也是不合理的。更为严重的是征地补偿款集体内部分配比例不合理,使用不公开、账务处理不规范甚至贪污、挪用、挥霍等问题,严重损害了被征地农民和农村集体经济组织利益。因此,一些省份(如河南和山西)详细规定了征地补偿款的村级分配原则、比例和资金监管。

中共中央2008年10月19日公布了中共十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,决定指出:改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。目前,学术界的研究也主要集中于征地增值收益如何在地方政府、集体经济组织和被征地农民之间分配。一个共识是后者所得补偿过低,其假设被征地农民得到了其应有的所有补偿。但是对于征地补偿款的村级分配问题却漠不关心,零星的讨论也仅限于从司法角度解决此类纠纷案件如何审理问题,或者对分配中不合理现象的描述及对策研究。本文则从利益分化与冲突的角度分析了村级分配规则的形成及其缺陷,研究了与征地补偿款分配相关的三个主要理论问题。

2.研究范围与前提

本文的研究范围是农村土地征地及其补偿分配问题,城市边缘区作为城市与乡村结合地带,由于其社会经济区位条件优越,是城市化的前沿地区和城市扩张方向,也是城市产业布局和建设用地拓展的主要区域。这决定城市边缘区土地征收具有大规模、频率较高的特征。该区域人口集中,人均耕地拥有量非常少,且土地升值快。考虑到集体土地可能短时间内被大量征收和土地区位差异导致地价严重分化,城市边缘区农户土地承包经营权相对稳定,几乎不存在“三年一小调,五年一大调”的现象。由于城市边缘区征地补偿标准相对较高,巨额补偿款如何分配已成为农民极为关心的问题,使之成为矛盾最为突出的区域。

本文的研究是基于以下政策和制度不变为前提的:(1)国家所有和集体所有两种土地所有制;(2)集体土地承包经营权按人口均分;(3)承包期内,发包方不得调整承包地,承包经营权依法长期不变。这就意味着集体内部人均实际占有土地面积可能存在严重不均等。

3.利益分化与冲突:村级分配规则的形成及缺陷

依据《村民委员会组织法》,村民委员会是基层群众性自治组织,依法有权管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产,基层政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这意味着征地补偿款在集体内部如何分配属于村民自治的范畴。关于征地补偿款如何分配,一般由村民会议或者村民代表会议2/3以上同意决定,报乡、镇人民政府批准后执行。然而这一做法存在明显的缺陷:“多数人的暴政”。著名的“投票悖论”,或“孔多塞悖论”指出通过“多数原则”实现个人选择到集体选择的转换过程中存在障碍或非传递性,个人偏好无法转为社会偏好,这是所有公共选择规则都难以避开的两难问题,也是阿罗不可能性定理衍生出的难题。

根据阿罗研究,如果一个社会决策机制能够同时满足个人偏好的良好性状和无限制性、弱帕累托原则和独立性假设,那么它必然是一个独裁统治:所有的社会偏好顺序就是一个人的偏好顺序。在关于征地补偿款的集体投票中,往往将土地补偿款和安置补助费统一安排。这是因为每一次征地涉及的农户只是少数,处于弱势地位,这就决定其对分配规则形成的影响力十分有限,而最终由与征地无关的其他多数人的意见决定。在这过程中,往往也受到家族利益、社会风气以及村官的能力和品行等不确定因素影响,因此制定出来的分配方案往往千差万别。作为自治组织所制定出来的分配方案,乡、镇政府是不便做过多干预的,加之其同村官存在千丝万缕的联系,审批的公正性受到置疑,这直接损害了被征地户的利益。

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内容审核：黄旭晖律师

来源：中国法院网-征地补偿款村级分配问题研究，征地补偿款村级分配问题研究