时下，城中村改造时，村民对集体土地的补偿不满，往往成为引发矛盾、冲突的导火索。有学者研究发现，土地法中对农地的补偿，除了标准过低，还存在利益分配不公。

2009年冬天，藏换菊跪在冰冷的推土机前，这名河北南宫市北街社员试图阻止搭在田里的守夜棚被铲除.因为她不满意征地所给的补偿---1年1200元。同样觉得补偿不公的村民王再英，拿着瓦块砖头，睡在自己屋顶阻止拆迁，后被拆迁公司的人打死。国家信访局的数据表明，2003年-2006年接待的上访人数中，有近40%涉及拆迁;而这一期间建设部统计的比例则高达70%-80%。中国社科院在此时间段完成的调查报告表明：只有2%的上访能够解决问题。

北大法学院副院长沈岿教授认为，我国现行的征地补偿制度只是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，但是在市场经济条件下却显得不合理。

对于补偿不公，研究者们首先给出的解释是补偿标准低。有研究者统计了西部地区的征地补偿，他们指出，按目前农村居民人均生活消费支出计算，这些补偿只能维持7年左右的生活;而按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。东部沿海地区相对高些，如浙江省，农村土地征用一次性现金补偿每亩约为3万元-12万元。

《土地管理法》规定了征地的补偿方式---土地的年产值乘以一个倍数(土地法中，倍数规定为30)。比如，河北南宫市张建林承包的地被征收后，获得1500斤小麦的时令价，支付40年。

而细心的学者很快发现，这种补偿方式所存在的问题，不是支付价低，而是一种不公。因为产值代表的是一种使用价值(即使用权的价值)。而土地征收，意味着一种所有权的转移，集体土地变为国有。

土地法没制订宅基地补偿标准;地方政府参照城市拆迁只补房不补地，村民不满城中村改造时，更多的流血事件往往发生在对宅基地的征收。北京的王再英是为了阻止开发公司拆除宅基地上的房屋，而被打死。

宅基地相对于耕地更具有一种私人权利的意味。在中国传统中，每个成家的男性村民都有权利从村集体获得一处宅基地。村民的观念里，宅基地被视为一项私人财产，是可以继承的。虽然现有土地制度对宅基地的转让采取严厉限制，只能向本集体符合宅基地使用权分配条件的农户转让，不得向城镇居民转让。但在中国乡村早已形成这样的惯例：若老人去世，已获得城镇户口的子女可以继承该宅基地。

而现有的土地制度中，对宅基地的征收基本没有规定补偿标准。《土地管理法》第四十七条规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这是土地法中唯一能与宅基地补偿有关的条款。而这里所补偿的也不是宅基地的地价，而是地面附着物，即房屋。由于没有统一标准，对于宅基地上房屋的补偿，方式各一。扬州有地方实行的是“拆一补二”;富裕的深圳，在拆除渔民村时实行“拆一补四”。

既便如此，钉子户仍屡见不鲜。这里不排除人性中固有的贪婪。但是，钉子户们提出的问题也具有现实意义，“只补房屋不补地价的补偿方式是否合理?”尤其是那些在城中的“村民”，他们愈来愈清晰地意识到，自己拥有的不仅是地面上那些房屋，还有那些宅基地。河北清河县张保俊对宅基地的权益观念十分清晰。他的地距县城最繁华的商业中心仅500米。2005年就有人想以60万-80万的价格购买他的地。他没卖。2009年县政府来征地时，他表示，“不要房屋补偿，我只要地。”张保俊很清楚，拥有房屋的所有权和宅基地的权益是不同的。随后，县政府以违章建筑之名，将张的房屋拆除。

城市国有土地的市场形成后，“不平权”的集体土地被阻挡在市场之外，除非它被征收。为什么在现有的《土地管理法》中，对一些基本权益会缺少保障?我们只有沿着时间的河流，去追溯土地制度与人们权益观的历史变迁，或许才能看清些真相。改革开放前，中国社会是清一色的公有制。土地的利益主体，非常单纯，要么是国家，要么就是农村集体。当时任何单位、个人出租、租用土地都属违法。

改革开放后，城市土地开始实行市场化。而纯粹的土地公有制结构里，如何生成市场化?经济学家周其仁耗去10年时间，研究“私有权利究竟怎样从国家维护的公有制里产生出来?”最后，他清晰地给出了之所以产生“土地的所有权与经营权分离”的经济学解释。其实，中国农村承包制出现之际，就已经触及了这个核心问题。

这一次，城市国有土地的经营权也从所有权中分离出来。它们被交给开发商，开发商或建工厂，或建商品房。通过商品房，土地的使用权又流转到购房者手中。当经营权或使用权一旦从所有权中完成分离，“私有权”也就被创造出来。同时，伴随着城市土地市场的形成，一个新的利益结构---地方政府、开发商与被拆迁人，逐步固定下来。而原先单纯的土地利益主体被瓦解。

针对这种利益格局的变化，法律法规也在做相应的演进。2002年，国土资源部规定经营性用地必须通过招拍挂形式出让，再加上设计出来的土地价格评估方法，这就保证了城市国有土地的经营权能在一套市场机制中流转，改变以往的协议出让模式。于是，就有了相对的公平。2004年修改后的《宪法》、2007年的《物权法》，又开始把土地使用权视为公民的财产权，并对此进行最高形式的法律保护。于是，就有了名义上的公正。

2010年，旧的“拆迁条例”将被废除，新的“房屋征收与补偿条例”开始征询社会意见，这意味着“财产权”进一步得到保障。中国改革开放的进程，在很多人还未完全明白其意义的时候，就已经完成了制度变迁最关键的步骤。

而这一切还只是一个开始，土地市场化只行进到半途，只完善了城市国有土地中的利益结构。关于集体土地的使用权仍不能和国有土地一样，进入同一个市场流转。除非它被征为国有。可是，那个日渐成熟、且能产生巨大财富的国有土地市场，又开始深刻影响集体土地的所有者：村集体。

土地法虽提高补偿标准，但仍无法对农地准确估值;有学者认为，土地收益中农民只占5%变化更多地发生在城中村，村集体或者村集体的代表开始意识到土地开发的财富效应。

北京李各庄的王再英，生前抵制的“拆迁办”不是来自地方政府，而是来自村委会。是村支书张玉良要利用村里的宅基地开发别墅。李各庄离密云县城只有10分钟车程，低廉的别墅价格吸引着县领导干部到村里购房。[page]

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内容审核：郭建炜律师

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